２００８年雪灾与自然灾害预警机制的建立

　　摘要：2008年1月，南方多个省份持续出现雨雪、凝冻等天气，部分地区出现大雪或暴雪，导致铁路、公路、民航等交通运输大范围受阻，旅客大量滞留，农副产品供应紧张，部分地方供水管道破裂、供电设备被毁、房屋损坏。这次雪灾给南方地区甚至全国造成了巨大的损失，受到党和国家领导人以及全国各地区的关注。造成如此大损失的根本原因在于我国缺少一个完善的自然灾害预警机制，当大雪来临时不能有效沟通、组织抢救抵御。这次雪灾充分说明了我国建立自然灾害预警机制势在必行。

　　关键词：雪灾；抵御能力；预警机制
　　
　　2008年1月中旬的大雪灾情，扰乱了17个省市的正常经济秩序。使南方广大地区尤其是郴州大面积受灾，雪灾造成的实际损失超过300亿元，后期的冰雪消融后的救灾工作和投入还是一个未知数。从中暴露出国家在预警机制、应急机制、社会救助和社会保障方面的不足，如何进一步建立我国的预警机制，能够预见性地预测和防范一些自然和人为的灾害，是我们的当务之急。
　　
　　一、背景回顾
　　
　　2008年春季，我国南方发生了50年不遇的罕见的雪灾天气。南方十多个省遭受了50年不遇的持续雨雪、冰冻等自然灾害，受灾人数过亿，并造成电力中断、水管爆裂，十多个机场、众多高速公路关闭，京广铁路主干线和诸多铁路路段及国道停运，导致人员和物资流动阻滞等连锁反应。民政部救灾司2月2日公布的此次雨雪受灾数字：农作物受灾7 200多公顷，直接经济损失530多亿元，因灾死亡60人，紧急转移安置175.9万人，倒塌房屋22.3万间，损害房屋86.2万间。农业部统计数字显示，全国共有1.14亿亩农作物受灾，其中，受灾6 629万亩，绝收1 628万亩。油菜、小麦等作物受冻程度较重。截至2月2日，已有1 581.3万头（只）畜禽死亡。雪灾对电网造成了严重的影响，直接导致全国损失用电量260亿千瓦时左右，对一季度全国用电量增长影响约3.5个百分点。南方受灾区大部分电网出现持续时间长短不一的瘫痪。以贵州省为例，贵州省电网本次遭受的雪凝灾害是中国电网有史以来最严重的灾害，创下中国电力工业中，省级电网受损的历史之最。该省电网在本次雪凝灾害中77%的线路受损停运，最多涉及5 100条线路。至2月15日，该省不含乡以下的电网损失达到30亿元。根据国家林业局相关负责人提供的数据：截至2月16日，林业直接经济损失达573亿元。受灾森林面积占全国森林总面积的1/10，占受灾省区森林总面积的17%,超过退耕还林工程的总面积，相当于全国一个五年规划增加的森林面积，这将会严重影响2010年全国森林覆盖率达到20%这一目标的顺利实现。铁道部表示，今年初的低温雨雪冰冻灾害对交通特别是公路交通的影响是历史上最严重的。全国先后有23个省份公路交通受到不同程度的影响，其中，13个省份公路交通多次中断，客货运输受阻。全国68条13．3万公里的国道中，有21条近4万公里路段因积雪严重、路面结冰导致通行不畅。公路基础设施受损面广，直接经济损失达125亿元。由于雪灾正值中国农历新年前后，雪灾造成大量铁路、航班停运，大量返乡旅客滞留①。
　　
　　二、雪灾过程中所反映的问题及建立预警机制的必要性
　　
　　（一）基础设施建设不完备，抵御灾害能力差
　　一是反映在交通建设方面。从上面的数字就已经看出这次雪灾对交通设施造成了严重的影响，然而灾害同时反映出了铁路作为国家重要的基础设施，明显滞后于经济社会发展需要的问题。尤其在春运、暑运、节假日运输等时段，铁路供需矛盾十分突出，再加上连接主要经济区域的铁路通道单一，一旦发生自然灾害和突发情况，势必造成运输秩序混乱，也势必对经济社会生活造成严重影响。雪灾期间，南方铁路运输线路瘫痪，导致大量回家过年的乘客滞留在火车上。相关部门虽然做出了最大努力尽力解决乘客过年问题，政府也采取了相关措施安抚乘客在车站过一个“祥和”的年，但是，这样大的物力、人力和财力的支出和损耗仍然是非常大的。铁路建设落后的问题在于中国的铁路是一个高度垄断的行业。北京理工大学社会问题学专家胡星斗教授解释道，铁路是一个大垄断的体制。铁道部虽然是一个部，但实际上它是一个企业，在部里面进行统一核算，各个分局和机务段在很大程度上是可以不讲效益、不讲成本。这样的体制使任何一种外资或民营资本进来以后都要亏本，因为他们都要被纳入这个统一的核算体系，丧失自主权。这充分说明我国铁路部门的改革势在必行。
　　
　　二是电网建设不完备，抵御自然灾害的能力薄弱。雪灾造成巨大经济损失的另一个原因就是南方电网大量瘫痪。大雪带来的凝冻天气使电网受到严重破坏，南方很多地区大面积停电，不仅影响日常生活，更为严重的是停电致使生产中断，很多市场处于停滞状态，给经济带来重大的损失。而这反映出的一个问题就是我国电网的抗灾能力差，质量没有完全的保证。这是由于发电企业的产品——电本身不存在区别性，无法实施普通商品的差异化竞争，电力行业是自然垄断行业，其垄断性不能保证电网公司能提供最优质的产品。由此反映了我国电力产业市场化改革的必要性。
　　（二）基础设施建设的不完备反映了我国地方政府的政绩考核制度不合理
　　很长时间以来，我国对地方政府政绩考核是以GDP作为标准，由此导致了很多问题。一个突出的问题就是一些地方政府为追求高额GDP，大搞形象工程，盲目上项目，盲目引进外资，而忽略了关系民生的基础设施建设，造成了资源的严重浪费和环境的破坏，导致基础设施和自然环境抵御自然灾害的能力薄弱。
　　（三）财政支出结构不合理
　　从表1中可以看出，1998年以来，我国财政支出用于经济建设的比例逐年降低，而用于行政管理费用的比例却逐年升高。而我国的现状是很多地方经济建设所必需的基础设施建设落后，铺张浪费严重，财政支出应该更多地应用于基础设施的建设。而由于不合理的地方政府政绩考核制度和地方政府与中央政府的博弈，又使本来就不多的基础设施建设费用挪为他用，导致建设的落后。因此，在突发事件来临之时地方抵御突发事件的能力软弱，造成了重大的损失。
　　（四）信息管理系统不完备，管理体制及相关流程滞后
　　信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。虽然有一些信息收集的制度和措施，但是，由于缺乏统一的信息收集网络，无法实现信息共享，又没有专门的机构对信息进行分析处理，从而无法转化为预报，发挥应有的作用，造成了我国各级政府普遍缺乏有效的突发公共事件预警机制。
　　（五）缺乏相应的宣传与教育，公众危机意识淡漠
　　央视报道大雪初降之后，很多人的第一反应是兴奋，鲜有人意识到是灾害。等到雪灾确认，南方地区又没有配套设施供暖御寒，更缺少物资应付雪灾，大范围断电，为迅速融雪、疏导交通，在高速公路上撒下了逾千吨的工业盐，结果又大范围污染了水源。报道中经常遇到“百年不遇”、“五十年一遇”等词汇，不论是“百年不遇”还是“百年一遇”，人们的防御意识都应该加强。随着社会的发展，各种矛盾层出不穷，不论是自然灾害还是社会突发事件发生的比率有增无减，这就更加要求人们提高风险意识，灾害来临之时才不会引起社会的恐慌，短时间内找到解决问题的办法，降低损失。
　　
　　（六）城市灾害防御系统不完备，必备物资储备不足
　　要保障南方的用电，在大雪严寒、水电供应有限的情况下，只能是通过火力发电来满足，电煤也就成为保证电力正常供应的核心能源。然而，这次雪灾发生之后，南方煤炭企业受到严重破坏，而由于交通线路的阻塞，北方的煤炭无法及时运到南方导致南方用电紧张局面加剧。另一个表现就是雪灾发生之后，南方很多商品的价格猛涨，尤其是食品价格迅速增长，关系到民生的物品价格如果增长到一定程度很可能导致更严重的社会危机，这就体现出了城市战略物资储备的重要性。
　　由上面的分析已经看出，建立全社会的自然灾害防御机制势在必行。除此之外，还有一些因素说明建立全社会灾害预警机制的必要性。
　　（一）随着社会发展，高度的技术依赖增加了自然灾害的损失程度。现代社会中人们从工作到日常生活对技术设备的依赖程度越来越高，如对电力供应的依赖，金融系统、交通系统等对计算机网络的依赖等。由于社会对技术依赖的程度越来越高，一旦某个关键的技术环节出现障碍，就肯定会引发大范围的危机。例如，像北京、上海、广州等这样的大城市，一旦出现长时间的大范围电力供应中断，很难想象会发生一些继发性的危机。
　　（二）生态系统比以往更加脆弱。我国正处在工业化阶段，近年来，很多地区由于不注重对生态和环境的保护，致使生态环境系统十分脆弱，对自然灾害的抵御能力大幅度下降，由于森林过度砍伐，草原过度放牧使很多地区水土流失严重。很多地区的大气污染、水污染的程度也相当高。由于生态日趋脆弱，一些自然灾害，如洪水、干旱等可能比以前造成范围更大、后果更严重的影响。
　　（三）人口高度密集使风险增加。我国人口的居住密度越来越高，尤其在东南沿海城市和内地的一些特大城市，高层住宅使人口居住高度密集，而且还伴随着城市化程度的逐步提高，人口不断向大中城市流动，居住的密集度还会继续上升。高密度的人群使危机一旦产生将使危害范围短时间内迅速扩大，使更多的人受到危害。

　　三、关于预警机制建立的建议和对策
　　
　　我国的预警机制还处于萌芽阶段，还有很长的路要走，这次雪灾给我国政治、经济、文化方面都造成了很严重的损失，所以，应根据灾情需要建立一个有针对性的预警机制来应对以后可能发生类似的情况，来尽可能地避免人员伤亡和减少损失。需要各级政府、气象局人员、研究预警和灾害的专家、各界媒体以及全体人民的一起努力才可以抗击意外事件和难以准确预测的自然灾害。具体的预警机制的建立需要在以下几个方面努力：
　　（一）增强预警意识
　　这是对一个国家建立建全预警机制的根本性要求，只有在觉悟和意识上有认识，才能在根本上对其提高重视程度。这也是建立预警机制的前提和基础，基础不牢，后继的工作哪怕再出色也不会达到预期的效果。而且只有提高了意识，才能真正地在现实生活中遇到异常情况时及时作出反应，提高警惕，防患于未然，尽早地反馈情况来及时应对突发事件。国家在自己增加意识的同时，宣传力度方面还需要加强，也需要媒体的正确引导来提醒我们时刻保持清醒的头脑和预警意识。
　　（二）建全预警管制政策和体制
　　建立一个完善的，从上到下，统一领导，分级管制的体制。上级政府发出指示，下级各部门收到指示后，立即履行自己的职责，根据自己的实际情况来积极开展各项工作以保证以最短的时间、最有效的措施来避免灾害的发生。这种分层管理模式是积极有效的。
　　（三）信息的有效沟通
　　这里的信息有效沟通包括信息的有效正确输入、处理、输出、反馈，来保证信息传递的有效性和及时性。可以构建一个信息平台来完成，一个良好信息平台的建立可以保证信息传输渠道的顺畅，也可以保证从上到下都及时地得知情况，了解动态，知晓措施。政府可以迅速将有关情况向公众通报，保证公众知情权，有利于人民减少恐惧心理，积极乐观地面对突发事件。这一点在非典时期的香港表现十分突出。当香港的非典疫情爆发时，当时的香港卫生司司长陈冯富珍每天都准时地出现在香港的频道中，将最新的情况，采取的措施以及收到的成果向香港市民公布，这样，稳定了香港同胞们的情绪，来积极应对疫情。
　　（四）建立专业专家灾害评估组
　　预警机制的完善需要一个理论扎实和实际经验丰富的专家评估团体来对一些突发事件进行评估预测，制定出切实可行的紧急方案。这样可以保证我们用最科学的方法来紧急应对突发情况，也可以发挥专家们的所长，对他们的下一步研究提供参考依据，为以后类似事件做好预案准备。
　　（五）合理优化财政支出结构，增加对预警机制的支持
　　合理调整财政支出结构，增加基础设施建设支出，积极完善各地基础设施建设，增强抵御自然灾害的能力。由于预警机制是针对突发事件和异常情况的，所以，在实际操作时具有综合性、灵活性、不知性和变异性，当灾害发生时，需要投入大量的人力、物力和财力。政府可以建立一个专项的预警基金，目的是在灾害发生时可以及时地拨款给予物质上的支持，来保证人民群众尽可能少地受到伤害和尽可能多地得到保障。这样也可以减少对一些慈善机构的依赖，而且一些临时的募捐也具有不稳定性，会对受灾群众的社会保障和社会救助带来一定的阻碍。
　　（六）预警信息系统的构建
　　综合以上的建议和策略，可以建立一个国家预警信息系统来实现以上措施，系统性地进行信息传递，实施各项措施，保证各方职能的充分发挥。因为通过以上的分析可以看出，预警机制体系是一个系统体系，其各个部分是相互关联，相互影响的，同时也是相互制约的，所以，可以用系统的观点来看待预警机制的问题。
　　1.系统模块：中央政府，各级人民政府，国家气象局，各级气象局，专业专家灾害评估组，大众媒体。
　　2.各个模块的职能如下页表2。
　　
　　3.系统设计流程如下图。
　　4.系统运用技术。
　　在系统实施的技术上可以运用预警和应急电子商务，综合应用Internet技术、数据挖掘技术、数据仓库技术、GIS技术、卫星通信技术、GSM无线通讯等，全面整合现有的信息系统和信息资源，实现对突发公共事件的实时响应和调度指挥, 并为公众提供相应的紧急救援服务。
　　以上系统具有一定的通用性，也可以用在突发疫情的预警和补助方面，比如，国家气象局的模块改为国家疾病预防控制中心，进行进一步的改进用于突发公共卫生事件。
　　此外，还可以借鉴国外成功案例的经验。因为国外相对而言有一些经验和技术比我们要成熟一些，而且有些自然灾害在国内没有发生过。向有经验的国家取经也是在短期内迅速找到合适的解决方法的一个良好途径。我们可以在此基础上根据自己的现实情况加以改造再利用，同时，也要依据自己的现实情况来具体地分析和解决问题。
　　
　　四、总结
　　
　　综上可知，虽然我国的预警机制存在着各种各样的问题，但总体的形势是发展进步的，随着经济社会的发展，人与自然的矛盾不断加深，各种各样的自然灾害频繁发生。2008年雪灾给我们敲响了警钟，建立和完善全社会自然灾害预警机制势在必行，提高预警意识、完善预警法制、合理调整财政支出结构、建立信息系统，建立以中央政府为核心、以地方政府为重心、以各级气象局为信息中心的自然灾害预警机制，充分调动新闻媒体和人民大众的力量，提高预警能力，尽量减小自然灾害给社会带来的损失，为人民群众造福。相信通过这些方面的逐渐完善，我国应对突发灾害的预警机制将发挥巨大作用，更好地保证人民的生命、财产安全，维护国家和社会的稳定。
　　
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