里根政府隐蔽行动政策文件的考察与解析
摘 要：20世纪80年代是东西方冷战的重大转折期，在这10年中美苏由激烈对抗走向缓和，直至苏东发生剧变，冷战基本结束。在此期间，执政8年的里根被认为是“美国历史上反共最坚决的总统”。他上台后奉行对苏强硬政策，在公开威慑遏制苏联的同时，制定了一系列隐蔽行动政策，力图削弱苏联的力量和影响，瓦解苏联集团，赢得冷战胜利。这些隐蔽行动政策文件彰显了隐蔽行动战略在里根政府对外战略中的地位，它们的实施对苏联力量的收缩、冷战格局的变化乃至苏东剧变发挥了不可低估的作用。
关键词：冷战；里根政府；隐蔽行动；政策文件
Abstract: The 1980's was a significant turn of Cold War between East and West. Cold War didn't come to an end until violent changes happened in Soviet Union and Eastern Europe after the whole decade in which fierce confrontation turned to alleviation between America and Soviet. During this period of time, Reagan, who hosted the White House for 8 years, was regarded as the “firmest Communist-opposing American president in history”. Since taking office, Reagan carried out a series of uncompromising policies to Soviet Union. In addition to public threat to check Soviet Union, he worked out a series of concealed action policies with intent to weaken Soviet power and influence and crumble the Soviet Camp so as to win Cold War. These policies showed the place of concealed action in Reagan Administration's foreign strategies and played a never-underestimated part in the end of Cold War.
Key Words: Cold War; Reagan Administration; concealed action; politic document
20世纪80年代是东西方冷战的重大转折期。在这10年中，冷战的两个主角美苏两国始而结束了前一阶段的“缓和”，展开了新一轮的激烈对抗争夺，即被许多西方学者称之为的“新冷战”或“第二次冷战”；继而又都调整了对外政策，展开对话与谈判，走上了缓和关系结束对抗之路，直至80年代末苏东发生剧变，冷战基本结束。在这10年中，美国有8年时间是由罗纳德·里根总统执政，也即是说，里根政府的冷战战略对这一系列重大转变起着至关重要的作用。隐蔽行动政策或曰隐蔽行动战略是里根政府冷战战略的重要组成部分，是实现其遏制大战略目标的重要手段(注: 关于隐蔽行动战略与遏制战略的关系，详见拙文《大战略、遏制战略与隐蔽行动等诸战略——美国的冷战战略析论》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2005年第6期，或《新华文摘》2006年第4期。)，因此考察和探讨里根政府的隐蔽行动政策，对其隐蔽行动政策文件进行剖析，对于理解这一时期冷战格局的变化、揭示苏东剧变冷战结束的某些原因具有重要意义。目前我国学术界尚乏有关研究成果，本文将就里根政府的隐蔽行动政策文件做一考察解析，以期加深对这一时期美国冷战战略及国际冷战格局的变化、苏东剧变原因的认识。
一
1981年上台执政的罗纳德·里根被称为是“美国历史上反对共产主义最坚决的总统”［1］。他上台之时，正是经过20世纪70年代的“缓和”时期，苏联的势力在亚非拉地区进一步扩张，以美国为首的西方势力则处于被动防守的地位。与此同时，苏联由于激烈的军备竞赛、国外负担过重及国内体制的弊端等多重原因，经济社会发展的困难日渐暴露并日益严重。在这种情况下，里根上台后迅速调整了对外政策，在大力扩充军备、加强对苏联公开威慑遏制的同时，充分运用隐蔽行动这一服务于遏制大战略的战略武器，制定了许多关于隐蔽行动的政策文件并加以实施，矢志要“把共产主义扔进历史的垃圾堆”，隐蔽行动成为其“进攻性外交政策的一个基本组成部分”。［2］他在任职的8年中不仅接过了前7位冷战总统传递下来的隐蔽行动战略的接力棒，而且把它运用到极致。
里根政府是制订有关隐蔽行动政策文件最多的美国政府之一，其中既有对隐蔽行动的总体谋划，也有对苏联东欧、中美洲、阿富汗、安哥拉等国家和地区实施隐蔽行动的具体指令。里根上台之初，仍然保留了卡特政府的国家安全委员会结构，包括对隐蔽行动的审查、监督机构。1981年12月4日，里根签署了第12333号行政命令（ED12333）《美国情报活动》，这是里根政府制定的有关隐蔽行动的第一份重要政策文件。文件规定国家安全委员会为对隐蔽行动进行审议、指导的最高行政机构，再次确认美国情报机构的任务之一是从事“特别活动”(注: 根据里根政府国家安全决定指令第159号文件（NSDD159），情报“特别活动”即为“隐蔽行动”。)，并明确授权中情局长“确保特别活动的实施”。文件也对“特别活动”的内涵进行了与福特的11905号行政命令、卡特的12036号行政命令雷同的解释，即：“特别活动是指在国外实施的支持国家对外政策目标的活动，以及为支持这些活动所采取的行动。这些活动的计划和实施要使美国政府的作用不被暴露或公开承认”。［3］这一解释和冷战爆发后杜鲁门政府制订的第一份关于对苏联集团展开全面隐蔽行动的政策文件NSC10/2中对隐蔽行动内涵的说明也极为相似。［4］不久，里根成立了自己的审议隐蔽行动的专门机构“国家安全规划组”（the National Security Planning Group）以取代卡特政府时期的特别协调委员会，其成员包括副总统、国务卿、国防部长、总统国家安全事务助理、中情局长，以及总统的三个顾问——白宫总管、副总管和总统私人顾问。总统本人则是当然成员，经常出席并主持会议。［5］这是一个级别极高的机构，实际上是一个扩大了的国家安全委员会，其成员大多是国家安全委员会成员，许多决定在会上当场拍板，而不需再召开正式的国家安全委员会会议研究决定。有时里根总统则绕开国家安全委员会和国家安全规划组，仅和中情局长凯西或其密友克拉克私下协商后便做出一些隐蔽行动决定，如秘密支持波兰团结工会和阿富汗抵抗运动。［1］
1985年1月18日，即在里根总统第一任期即将结束、第二任期开始的前夕，他签署了一份专门的关于隐蔽行动的绝密政策文件——国家安全决定指令第159号《隐蔽行动政策批准与协调程序》（NSDD159），这是迄今为止在已解密的里根政府文件中关于隐蔽行动的最详细具体的政策文件。文件详细规定了隐蔽行动的批准、审议协调、监督、保密等程序及相关责任人和机构。文件首先概述了美国实施隐蔽行动的目的和原则，指出“美国面临着对其国家利益及促进这些利益良机的种种威胁”，“特别是苏联集团和恐怖主义组织继续干涉民主国家和非民主国家的内部事务，并采取他们认为有效的任何手段以实现其目的。这些手段包括支持其盟友、损害其对手的隐蔽的政治行动、宣传、准军事行动以及情报支持计划，如破坏民主选举、组织和支持政变、恐怖主义、叛乱以及散布旨在诋毁美国及其盟友的假情报等活动”。为此，“美国需要各种国家安全工具以保护和促进其利益……这些工具包括公开和秘密的外交信息管道、政治行动以及包括准军事行动和情报支持计划在内的隐蔽行动”。文件规定“隐蔽行动必须符合和支持国家安全政策，必须妥当地置于国家安全政策的框架之内。隐蔽行动永远不能代替政策，(注: 从上下文来看，这里的政策是指国家安全政策。)国家安全委员会必须协调所有国家安全工具，总统必须决定隐蔽行动可以最好地实现哪些目的”。
紧接着，文件依次阐述、规定了制订本文件的意图目标、情报（隐蔽行动）批准程序、国家安全规划组和计划与协调组的构成与职责、程序的协调、国会通报程序以及保密程序。关于隐蔽行动的批准实施程序，文件规定，所有隐蔽行动须由总统通过签署“总统决定”（Presidential Findings）予以批准实施；除了总统专门指定其他政府部门外，隐蔽行动由中央情报局实施。文件确认了里根上台后不久设立的国家安全规划组（NSPG），指出它“作为国家安全委员会的一个分委员会，将就每一项拟议中的隐蔽行动或打算对一个正在进行的隐蔽行动进行调整向总统提出意见”。文件规定NSPG由总统、副总统、国务卿、国防部长、总统私人顾问、中情局长、白宫总管、白宫副总管、总统国家安全事务助理、参谋长联席会议主席组成，司法部长、预算与管理局长及其他合适人选将参加审议隐蔽行动的会议。文件规定了NSPG的具体职责，即审议、评估、指导和指示隐蔽行动的实施，确保与其他美国国家安全政策工具协调隐蔽行动，并将提议的总统“决定”和“通报备忘录”文件连同NSPG的意见，包括其他任何成员的不同意见，经由总统国家安全事务助理报告总统；定期审议实施隐蔽行动的政策，评估隐蔽行动计划和活动的妥适性与功效，对资源分配提出建议；对所有正在实施的隐蔽行动计划进行年度审议，就每项计划继续实施获请总统批准。
为了保证隐蔽行动政策的实施和功效，NSDD159号文件又设立了一个“计划与协调组”（Planning and Coordination Group）作为NSPG的辅助机构。PCG由副总统办公室代表、负责政治事务的副国务卿、负责政策的国防部副部长、负责行动的中情局副局长、参谋长联席会议主席助理、总统国家安全事务副助理组成，后者任主席，其他部门的代表可受邀参加有关会议。从人员构成看，其级别显然比NSPG低了一级。文件也详细规定了PCG的职责，共7条：确保隐蔽行动计划与相关的美国政府国家安全行动协调一致，以便相互支持；审议每一项准备做出的隐蔽行动决定，或一项正在实施的隐蔽行动的修改建议，确保这些活动支持美国的政策，并对每项拟议的隐蔽行动向NSPG提出意见，包括其成员中的反对意见；对正在实施的隐蔽行动经常进行审议，确保它们符合政策目标，并为提交给NSPG进行年度审查做好准备；审议每项提出实施的隐蔽行动所要解决的威胁和机会，包括美国的利益、目标和计划（政治、经济、军事等），可行的资源、合法性、国会和立法的需要、公众与媒体因素以及安全需求；判明应采取隐蔽行动支持抗击对美国国家安全威胁的政策，或促进美国利益机会的形势和地区；为隐蔽行动计划制定和协调对国会简报、有关立法以及公众事务的战略；建议和协调可增强隐蔽行动成功实施可能性的运作安全和遮掩战略。［6］
此外，文件也就协调程序、国会通报程序以及安全保密程序做了明确具体而又详细的规定。可见这是一份内容非常全面周详的隐蔽行动政策文件，它集中体现了里根政府对隐蔽行动政策的重视以及隐蔽行动政策在里根政府对外战略中的地位。
1987年10月15日，鉴于之前发生的“伊朗门”丑闻暴露出的问题，里根总统又签发了国家安全决定指令第286号文件《特别活动的批准与审查》（NSDD286），对NSDD159号文件中的有关内容作了一定修改。NSDD286号文件特别强调除非总统通过一个决定授权，认为这项活动事关美国的国家安全，不能采取隐蔽行动；中情局在国外的所有隐蔽行动都必须在总统签署决定后才能实施；万一事情紧迫，总统来不及签发决定，也需要有总统口谕，并当即将其记录在案，书面决定则必须最迟在两天之内提交总统签署；任何“总统决定”不能事后授权或批准一个隐蔽行动。［7］该文件迄今为止尚未全部解密，从已解密的内容看该文件主要是加强了对隐蔽行动的管理。但这并不意味着要放弃隐蔽行动，而是要将其置于更严格的框架之内，以便排除外界干扰，更充分地发挥其效力。
上述3份文件分别制订于里根8年执政的前期、中期和后期。其中后两份是关于隐蔽行动的专门的政策文件；前一份虽然是关于情报活动的，但根据美国官方和学术界的界定，情报活动包括间谍活动、反间谍活动和隐蔽行动，隐蔽行动自然也是该文件的一个主要内容。这就表明，隐蔽行动绝非里根政府一时兴起偶然使用的权宜之计，而是其自始至终一直实施的一项重要政策。这也可以从其制订和实施的一系列含有隐蔽行动内容的具体的对外政策文件中看出。
二
上述关于隐蔽行动的专门的政策文件，只是表明隐蔽行动是里根政府一以贯之执行的政策，它规定了隐蔽行动的规划、批准、实施、监管等程序，其具体实施则应体现在那些具体的政策文件中。里根政府执政8年中制订了许多对世界各国及地区的政策，其中不少文件也都涉及隐蔽行动问题，如NSDD17《古巴与中美洲》、NSDD37《古巴与中美洲》、NSDD54《美国对东欧的政策》、NSDD66《东西方关系及与波兰相关的制裁》、NSDD75《美国与苏联的关系》等。
苏联、东欧是里根政府隐蔽行动政策实施的重点地区。自从1956年匈牙利事件后，美国弱化了直接针对苏联、东欧的隐蔽行动，更多地采取了通过加强双方的交流等可能促使其和平演变的战略。里根政府则重新加强了直接针对苏联、东欧的隐蔽行动，企图利用苏联、东欧国家的困境一举搞垮苏联集团。1982年5月20日，里根签署了国家安全决定指令第32号文件《美国国家安全战略》（NSDD32），授权采取广泛的政治行动和隐蔽宣传活动打破苏联对东欧的控制，并授权采取隐蔽行动和其他手段支持该地区的反苏组织，如秘密资助游行示威、集会、各种会议、出版印刷宣传品、制作电视节目、展览以及诸如此类吸引人们注意苏联非法行为的活动。［2］4个月后，即9月2日，里根又签署了国家安全决定指令第54号文件《美国对东欧的政策》（NSDD54），文件明确指出：“美国对东欧的预期目标是……促使其最终融入欧洲国家共同体”。(注: 省略号为笔者所加，表示这句话被涂黑，即未解密。根据Executive Secrets一书，被涂黑的一句是：“削弱苏联对该地区的控制”。见该书第198页。)为了实现这一目标，美国要对东欧国家采取和苏联不同的政策，要鼓励该地区更自由的趋势，促进东欧国家的人权和公民权，加强其人民的亲西方倾向，减少他们在经济和政治上对苏联的依赖，促进他们与西欧自由国家的联合，鼓励其经济发展私有市场倾向和自由工会的活动。文件强调美国政府将运用商业、财政、交流、情报和外交等各种工具以执行其对东欧的政策，并具体规定了9个方面的政策，其中关于“文化和教育交流以及情报计划”规定，“这些计划将被用于加强东欧人民的亲西方倾向，给那里的听众传递美国的观念”。［8］这份文件只是部分解密，约有1/ 3被涂黑，被涂黑的部分显然是一些最隐秘的、尚不能见人的内容。尽管如此，我们也能从上述已解密的内容中看到隐蔽行动的踪影，“文化和教育交流及情报计划”便暗藏了隐蔽的心理战的玄机。
1982年11月29日，里根总统签发了国家安全决定指令第66号文件《东西方经济关系及与波兰相关的制裁》（NSDD66）(注: Executive Secrets一书将该文件的时间写成11月12日，题目写成“对苏联持久的经济战”（Protracted Economic Warfare Against the USSR, p.199）有误，根据笔者在美国国家档案馆复印的原件，该文件的时间和标题均如本文所述。)，要求美国及其西方盟国不再购买苏联的天然气，禁止向苏联出口先进的技术设备，在巴黎统筹委员会的禁运清单上增加一些重要的技术设备项目，提高给苏联的贷款利率，限制给苏联的信贷。［9］该文件实际上是要加强对苏联公开和隐蔽的经济战。
之后不到2个月，1983年1月17日，里根政府又通过了国家安全决定指令第75号文件《美国与苏联的关系》（NSDD75）。文件开宗明义地指出：“美国对苏联的政策由3个方面组成：从外部抵抗苏联的帝国主义；从内部对苏联施压以削弱苏联的帝国主义资源；通过谈判，在严格互惠的基础上，消除双方的突出分歧。”第一个方面既包括公开的军事对抗，也包括隐蔽的对抗争夺；第二个方面主要是隐蔽行动；第三个方面则属于公开外交的范畴。可见，文件一开始就确定了要对苏联实施隐蔽行动。文件全面阐述、具体规定了美国对苏联总的和各个方面的政策任务和战略措施。文件提出，美国要促进苏联向更多元的政治经济制度变化的进程。关于美国对苏联的经济政策，文件指出，首先要确保东西方经济关系不能有助于苏联增强军事实力，这就要阻止给苏联转让可能直接或间接增强其军事实力的技术和设备；要避免补贴苏联经济，或不当地减轻苏联资源分配决定的负担，从而不至于稀释使苏联制度产生结构性改变的压力。关于政治行动，文件指出，要极大地加强美国政治行动的工具，包括里根总统在伦敦发出支持民主力量的倡议，美国政府揭露苏联侵犯人权的活动，美国的无线电广播政策。要在所有可行的场合揭露苏联在对待自己的领域和外部世界（“资本主义”）的困难（如劳工的待遇、对少数民族的政策、使用化学武器等）时的双重标准。关于苏联帝国，文件认为苏联帝国有许多美国可利用的严重的弱点和易受打击的部位，美国的政策是在可能的任何地方寻求鼓励苏联盟国在外交政策上远离莫斯科，在国内走向民主化。具体地说，对东欧，美国的主要目标是削弱苏联对该地区的控制，促进东欧各国的人权事业。对阿富汗，美国的目标是保持给莫斯科最大的压力使其从阿富汗撤军，确保苏联在继续占领期间付出严重的政治、军事和其他损失。对古巴，美国必须采取强硬的反制措施消除由苏联给古巴运送武器带来的政治、军事影响；美国也必须给被古巴的颠覆活动所威胁的中美洲和加勒比盆地国家提供经济和军事援助；最后，美国将谋求减少古巴在南部非洲的存在和影响，通过积极领导外交活动使古巴撤出安哥拉，如果外交努力失败，则增加古巴在南部非洲的损失。对第三世界国家，美国必须重建第三世界国家对它的信任，相信它决心抵抗苏联对美国及其盟国和朋友利益侵犯，有效地支持愿意抵抗苏联的压力或反对苏联的反美行动、或成为苏联政策特别目标的第三世界国家。美国在第三世界的活动必须包括在安全援助和出售军事设备方面发挥重要作用，并准备在需要保护至关重要的利益及支持身处险境的盟国和朋友时使用军事力量。［10］这些政策和战略措施虽然没有明确使用“隐蔽行动”或“特别活动”一词，但由于采取除战争之外的一切手段实现国家对外政策目标是冷战期间美国历届政府的共识，是美国的基本战略，里根政府既然要“促进苏联向多元化的政治经济制度变化的进程”，要削弱苏联对东欧的控制，要苏联在阿富汗付出沉重的代价等，就不可能不采用包括隐蔽行动在内的各种战略工具，更何况隐蔽行动还是一件屡试不爽、多有斩获的战略武器。因此，我们还是能从该文件中嗅出隐蔽行动的火药味、血腥味来的。
中美洲和加勒比海地区也是里根政府实施隐蔽行动的一个重点地区，在其执政8年发出的325份国家安全决定指令中，至少有9份是指令加强在古巴和中美洲实施隐蔽行动的。1982年1月4日，里根签署国家安全决定指令第17号文件《古巴和中美洲》（NSDD17），这份绝密文件概述美国的政策是援助萨尔瓦多击败叛军，反对古巴、尼加拉瓜等国从外部地区向中美洲输入重型武器、军队，派遣受过训练的颠覆分子，或给叛乱者供应武器和军事装备。文件具体做出11条决定，其中有4条被涂黑，其余包括对一些中美洲和加勒比国家提供经济援助（1982财政年度约2.5亿—3亿美元）；给萨尔瓦多和洪都拉斯增加军事援助；给当地的军事组织和领导人在其国内外提供军事训练；鼓励通过多方合作和逐步努力击败外国支持的叛乱；支持尼加拉瓜的民主力量。［11］4个多月后，即同年5月28日，国家安全委员会又通过秘密文件《关于古巴和中美洲国家安全决定指令》（NSDD37），要求完全彻底地、始终如一地贯彻执行NSDD17号文件中的决定，并就如何获得国会批准1982财年对这一地区追加援助等事项作了具体规定。［12］同一天，国家安全委员会又发出了一份NSDD37的补充文件《关于古巴和中美洲的国家安全决定指令》，该文件的正文全部被涂黑，具体决定仍处于保密状态。［12］同年10月5日，里根总统又签署了国家安全决定指令第59号绝密文件《古巴与中美洲》（NSDD59），再次确认NSDD17、21和37等几份文件中决定的政策，同时指出，“鉴于需要一个持续和充分的资助活动，需要考虑该地区冲突加剧的可能性，特做如下决定”，但决定的具体内容全都被涂黑，只是在文件末尾讲到1983财年对中美洲的安全和经济援助经费维持在1982财年的水平。这份文件约2页长，由于绝大部分内容仍在保密，只露出了头尾，许多新的决定尚不得而知，但涉及隐蔽行动是毋庸置疑的。［13］
1986年10月22日，里根总统签署了国家安全决定指令第248号文件《中美洲》（NSDD248），这份文件对尼加拉瓜反政府力量给予了特别的关注，决定为了给与尼加拉瓜民主抵抗力量相关的活动提供政策指导、协调和监督，在国家安全委员会下面设立一个“尼加拉瓜部际小组”（Interagency Group on Nicaragua,缩写为IG/N），该小组由负责美洲事务的助理国务卿主持，其成员包括国防部、中情局、参谋长联席会议主席和国家安全委员会的代表，其他部门的代表将根据负责的具体事务由主席邀请参加会议。小组定期在白宫开会，其主要职责是确保美国政府计划的支持尼加拉瓜民主抵抗力量的活动完全符合美国关于尼加拉瓜和中美洲的外交、经济和安全政策目标；审查和批准提出的支持尼加拉瓜民主抵抗力量的计划以及援助经费；监督和评估被批准的政策和决定的执行情况及其效果。文件中关于执行援助尼加拉瓜民主力量的具体规定则被涂抹掉了，其秘密只能任人猜测。［14］
与此同时，为了保证高级政策官员能充分地了解情况，并有机会审查政策选择和目标，该文件也决定成立“尼加拉瓜高级部际小组”（Senior Interagency Group on Nicaragua,缩写为SIG/N），由负责政治事务的副国务卿召集和主持定期会议，其成员由参加IG/N的各个部门的代表组成，但代表级别须在部长助理之上，总统国家安全事务副助理将代表国家安全委员会参加SIG/N。该小组的职责之一是审查IG/N的主席没有解决和要求立即做出决定的问题，或其他要求由高级政策官员审查的问题。
1987年2月27日，里根又签署了一份关于中美洲的政策文件，即国家安全决定指令第264号文件（NSDD264），明确表示美国政府的政策是促进整个西半球的民主，并表示他决心看到民主在中美洲获胜。鉴于中美洲5个国家中已有4个变成“民主国家”，只有尼加拉瓜还是所谓“专制国家”，里根要求总统国家安全事务副助理主持的计划审查小组（Planning Review Group）在3月10日前开会审议美国对尼加拉瓜的目标，并将讨论结果报告总统国家安全事务助理；要求PRG利用一切政治和外交措施，提出一个与尼加拉瓜民主抵抗力量一起努力在尼加拉瓜实现民主的政治战略；要求财政部长提出一个扩大和加紧对尼加拉瓜经济禁运的计划；要求在总统立法事务助理的指导下，提出一个获得使国会对尼加拉瓜民主抵抗力量不断支持的一个综合性行动计划。［15］此时尼加拉瓜已成为美国在拉丁美洲除古巴之外的心腹大患，必欲除之而后快，采取隐蔽行动自然是题中应有之意了。
阿富汗是里根政府隐蔽行动战略实施的重点之一。里根上台后，继承了卡特政府对阿富汗的隐蔽行动政策，继续给阿富汗穆斯林游击队以秘密支持，打击苏联驻阿部队。1985年3月27日，即在其第二任期开始不久，里根总统签署了国家安全决定指令第166号绝密文件《美国在阿富汗的政策、计划和战略》（NSDD166）。该文件迄今尚未解密，详细内容不得而知，但根据时任美国国家情报委员会主席罗伯特·M·盖茨等人的透露，该文件提出了在阿富汗的新的战略目标，即不是简单地从卡特政府沿袭下来的只是“骚扰”（harass）打击苏联驻阿富汗部队，而是“要采取一切可行的手段”把苏联赶出阿富汗，赢得这场战争的胜利。(注:Robert M. Gates, From the Shadows: The Ultimate Insider's Story of Five Presidents and How They Won the Cold War, New York: Simon & Schuster, 1996, p.349; Raymond L.Garthoff, The Great Transition: American-Soviet Relations and the End of the Cold War. Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1994, p.712; Milt Bearden and James Risen, The Main Enemy: The Inside Story of the CIA′s Final Showdown with the KGB, New York: Random House, 2003：210.)这份文件不仅是美国对阿富汗政策的转折点，也是阿富汗战争的一个转折点。此后，里根政府极大地增加了对阿富汗游击队的援助，援助经费从1981年的1亿美元、1983年的1.2亿美元、1984年的2.5亿美元猛增到7亿美元左右［2］，援助的武器包括肩扛式反直升机导弹——毒刺导弹等高技术武器，给苏联驻军造成致命打击。有学者认为“支持阿富汗抵抗力量成为美国采取的最大的隐蔽行动”。［16］
三
在非洲，里根政府也没有忽视采取隐蔽行动同苏联进行势力范围的争夺。自从1976年国会通过《克拉克修正案》禁止对安哥拉反政府武装提供军事援助之后，美国在安哥拉的隐蔽行动一度处于沉寂。里根上台后经过几年的斗争，终于说服国会于1985年8月撤消了这一限制，并授权每年给安哥拉反政府武装“争取安哥拉完全独立全国联盟”（UNITA，以下简称安盟）5 000万美元的援助。之后里根政府便恢复了对安盟的军事援助，包括提供毒刺式导弹。里根政府对安盟的军事援助既是隐蔽的，又是公开的。之所以是隐蔽的，是因为援助是秘密进行的；之所以又说是公开的，是因为里根政府多次公开表示支持安盟，甚至在白宫接见其领导人，这就使它那些秘密军事援助也变成了掩耳盗铃式的把戏。(注: William J. Daugherty, Executive Secrets, p.210; William Blum, Killing Nope: US Military and CIA Interventions Since World War Ⅱ, London: Zed Books Ltd, 2003, p.256.)
里根政府对安哥拉的隐蔽行动战略在其国家安全决定指令中也有所体现。1986年2月10日，国家安全委员会通过NSDD212号秘密文件《美国对安哥拉的政策》该文件指出，美国及其盟国在南部非洲有重要的政治、商业和战略利益，这些利益正在受到“安哥拉解放人民运动”（MPLA，简称“安人运”）政府的强硬政策和苏联集团对该政府增加的军事援助的威胁。文件规定美国的政策目标之一是削弱并尽可能消除苏联及其代理人在安哥拉和南部非洲的影响和机会。为了实现这些目标，美国将继续积极卷入南部非洲事务，就安哥拉而言，将执行一个双轨战略，即继续与“安人运”和南非就古巴军队撤离、纳米比亚独立问题进行谈判；对“安人运”施加压力，使其严肃对待谈判并接受谈判协议。文件具体列举了该战略所包括的10个方面的内容，或要做的10个方面的工作，其中包括扩大与安盟的联系，在政治上支持其提高国际地位的努力；继续美国在南部非洲与其国家价值和目标相一致的发展与安全援助及人道主义的食品救济计划；美国新闻署（USIA）应加强国际媒体的注意，增加安盟的政治目标和军事成就的国际影响力，并向古巴人民解释安哥拉战争对古巴的真实的代价；国务院应制订一个单独或通过友好政府在联合国和非洲统一组织支持安盟的政治战略；通知进出口银行（EXIM Bank），它在安哥拉既不应寻求、也不应接受从广义上说可能增强“安人运”的战争能力，或获得维持其战争的军事经济资源的新业务。文件最后总结说，为了实现美国的目标，美国将采取的政策是：对安哥拉政权施加压力，使其在当前的安哥拉—纳米比亚和谈中予以合作，并通过采用每一项可行的经济措施和一切可行的手段，限制其对安盟进行战争的能力。［17］
这份文件也没有明确使用“隐蔽行动”一词，但我们只要稍一剖析，同样可以发现隐蔽行动的影子。文件要求美国新闻署增强国际媒体对安盟政治目标和军事成就的注意，向古巴人民揭露古巴在安哥拉的损失，这实际上是要求开展一场宣传战，运用这种宣传机器，进行公开与隐蔽的宣传。文件要美国国务院制订一项在联合国和非洲统一组织由美国单方面行动和通过友好政府扶持安盟的政治战略，这种“通过友好政府”的做法实际上也是一种隐蔽行动——让别人出头露面，说自己想说的话，做自己想做的事，而自己的真实面目和幕后活动则被掩盖了。要求进出口银行不要给安哥拉贷款同样具有隐蔽行动的性质：表面上拒绝贷款的是进出口银行，幕后操纵者则是美国政府。
1987年5月7日，国家安全委员会通过了一份新的对安哥拉的政策文件NSDD274《美国对安哥拉的政策》，文件回顾了自从NSDD212号文件批准实施以来的形势发展，认为安哥拉的军事冲突已稳定下来，无论“安人运”还是安盟都未能取得军事胜利；安盟在发展更广泛的国际联系方面已取得了一些进展，但“安人运”始终不愿意与安盟公开分享权力以取得民族和解；虽然苏联、古巴的损失加重了，他们仍然要挟持罗安达政权，保持其在安哥拉的存在和影响。基于此，文件决定要继续坚持NSDD212中所确定的政策目标和战略。至于NSDD212确定的为获得政策目标所实施的双轨战略，文件认为仍然基本有效，但做了若干补充。其中关于对“安人运”施压，文件指出美国将积极寻求和采取有效手段增加对“安人运”的压力，使其同意谈判解决；国务院要和其他相关部门一起，探索通过更有效的情报计划提升安盟在安哥拉和国际地位的手段；美国的情报活动也将寻求破坏古巴在安哥拉部署军队的能力，特别是通过马蒂电台对古巴无线电广播计划和通过针对古巴驻安哥拉军队的西班牙语广播计划；美国应尽可能在最大程度上寻求加剧“安人运”与其苏联集团支持者的分歧，破坏苏联-古巴将他们描绘成正在支持一个合法的被迫卷入战争的非洲政府的努力。［18］
从上述内容可知，与NSDD212相比，这份文件中要求实施隐蔽行动的色彩更加浓厚。文件规定要在最大程度上加剧“安人运”和苏联、古巴的分歧，破坏苏联、古巴支持“安人运”的努力，最行之有效的办法当然是在继续加强对安盟公开外交支持、暗中军事援助的基础上，采取挑拨离间、造谣惑众等隐蔽的政治战、宣传战了。
NSDD274号文件要求加强对安哥拉的隐蔽行动，与美苏争夺的态势及冷战格局的变化有关。里根政府经过第一任期和第二任期上半期与苏联的强硬对抗，苏联已力不能支，渐渐败下阵来，这就更坚定了里根要在其任期内取得冷战决定性胜利的决心，从而加大了对苏联集团的打击力度，非洲战场自然也不例外。
以上我们考察剖析了里根政府制订的有关隐蔽行动政策的部分文件，由于条件限制，我们不可能揭示其隐蔽行动政策的全貌，但由此也可以看出，里根政府对隐蔽行动战略的实施是何等的重视。作为冷战期间美国遏制大战略中的一个重要子战略，隐蔽行动战略在里根政府时期得到更加充分的发挥运用。里根作为一名演员是二流的，作为一名政治家却是一流的。他上台后可谓“知己知彼”，清楚地认识到当时的国际冷战格局、美国的潜在优势与苏联的弊端，决心运用包括隐蔽行动在内的“所有国家安全工具”，“削弱苏联的力量和影响”，“使苏联制度产生结构性改变”，赢得冷战的胜利。在这些“国家安全工具”中，他特别倚重隐蔽行动战略，这是因为军事手段的过度使用容易导致和苏联直接的军事冲突，其后果不堪设想，特别是苏联早已和美国实现了核武器的“恐怖平衡”；公开的外交手段又往往难以征服对方，达到目的。隐蔽行动作为“第三种选择”，能起到二者不可替代的作用，以很小的代价获得最大的效益。因此他在执政的8年中制订了一系列涉及隐蔽行动的政策文件，从苏联、东欧到拉丁美洲，从亚洲到非洲，实施了大量的秘密活动、隐蔽行动，给苏联造成了极大的困难，严重削弱了苏联的力量和影响。到1989年1月里根离开白宫时，其着力打击的老对手苏联已全线溃退，对外政策发生了根本性变化：放松了对东欧的控制，停止了对尼加拉瓜政府的援助，结束了在安哥拉的对抗，从阿富汗的撤军即将完成，与美国的关系也走向了缓和。国际冷战格局发生了新的变化，冷战的结束为期不远。与此同时，苏联、东欧内部剧变的火山即将喷发。这一切的变化自然是多重因素综合作用的结果，其中里根政府坚持实施的隐蔽行动政策也“功不可没”。
［ 参 考 文 献 ］
［1］ PETER SCHWEIZER. Victory: The Reagan Administra-tion's Secret Strategy that Hastened the Collapse of the Soviet Union［M］. New York: The Atlantic Monthly Press, 1994：ⅹⅱ.
［2］ WILLIAM J. DAUGHERTY. Executive Secrets: Covert Action & The Presidency. Lexington［M］. Kentucky: The University Press of Kentucky, 2004：193.
［3］ Executive Order 12333: United States Intelligence Activities, 4 December 1981［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/eo12333.htm.
［4］ 白建才.冷战初期美国“隐蔽行动”政策的制订［J］.陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2003(4)：5-13.
［5］ GREGORY F. Treverton, Covert Action: The Limits of Intervention in the Postwar World［M］. New York: Basic Books, 1987：251.
［6］ National Security Decision Directive Number159: Covert Action Policy Approval and Coordination Procedures, Jan.18,1985［Z］. National Security Archives, PD01535.
［7］ National Security Decision Directive Number 286: Approval and Review of Special Activities［Z］. National Security Archives, PD02045.
［8］ National Security Decision Directive 54: United States Policy toward Eastern Europe. National Security Archives, PD01665［Z］. http:∥www.fas.org/offdocs/nsdd/23-1908t.gif-1911t.gif.
［9］ National Security Decision Directive Number 66:East-West Economic Relations and Poland-Related Sanctions［Z］. National Security Archives, PR01477.
［10］ National Security Decision Directive Number 75:U.S.Relations with the USSR［Z］. National Security Archives, PR01485.
［11］ National Security Decision Directive Number 17:National Security Decision Directive on Cuba and Central America［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-1554t.gif-1555t.gif.
［12］ National security Decision Directive number 37:National Security Decision Directive on Cuba and Central America, May 28,1982［Z］.http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd-037.htm.
［13］ National Security Decision Directive Number 59:Cuba and Central America, October 5,1982［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-1920t.gif-1921t.gif.
［14］ National Security Decision Directive Number 248: Central America, October 22,1986［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-2874a-2877a.gif.
［15］ National Security Decision Directive Number 264: Central America, February 27,1987［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-2972a.gif.
［16］ JOHN PRADOS. President's Secret Wars: CIA and Pentagon Covert Operations Since World War II［M］. Chicago: Ivan R. Dee, Publisher, 1996：363.
［17］ National Security Decision Directive Number 212: United States Policy toward Angola, February 10,1986［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-2730a.gif.
［18］ National Security Decision Directive Number 274: Central America, May 7,1987［Z］. http:∥www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/23-3016a.gif.
