公益诉讼中原告适格规则的重建

 原告资格的滥诉预防功能只不过是学者们的一厢情愿。原告资格制度无法承担这样的功能，也无需原告资格制度来承担这样的功能。因此，我国学界应该抛弃传统的思维定式，放松环境公益诉讼原告资格的不当限制，以充分发挥环境公益诉讼治理污染、保护环境的积极作用

　　在环境污染日益严重的当代中国，环境公益诉讼成为学界与实务界为解决这一“世纪难题”而开出的共同良方。然而，构建环境公益诉讼首先遇到的难题是传统原告适格规则的重建。

　　重构传统原告适格规则是现实之需

　　传统原告适格规则从本质上讲属于纠纷解决模式，或曰私权模式，它在对个人或集体享有的经济利益大开方便之门的同时，对公众或大部分公众的“扩散性利益”给予了不当的区别对待。环境公益诉讼所欲保护的利益，恰恰属于这种“扩散性利益”，将救济个人或集体经济利益的传统原告适格规则适用于以保护“扩散性”环境公益利益为己任的环境公益诉讼，不可避免地会出现“方枘圆凿”的困境。因此，重构传统原告适格规则，以适应环境公益诉讼的现实需要，就成为原告适格规则立法的不二选择。

　　遗憾的是，我国学界在“预防滥诉”这一担心之下，对环境公益诉讼原告资格的扩张始终心存疑虑。参与了我国环保领域几乎所有重大事件的《法制日报》环保记者郄建荣女士在一篇采访稿中曾经指出，“‘滥诉’是各方专家对法律上赋予社团组织环境公益诉讼法律原告主体资格的一种担忧。”实际上，这种担忧是国内学界对原告资格功能的不当定位所致。国内学界普遍认为，限制原告资格的目的在于防止滥诉，避免当事人人为地制造不存在的案件，以尽可能地节约稀缺的诉讼资源。

　　原告资格不能成为预防滥诉的闸门

　　在笔者看来，原告资格不必要也不可能成为预防滥诉的闸门，理由如下：

　　首先，从操作层面来看，原告资格的滥诉预防功能形同虚设。根据美国斯坦福大学法学院教授Kenneth.E.Scott的观点，原告资格“预防滥诉”功能的实现取决于两个因素：一是法官对原告在案件中的个人利益大小的判断；二是法官必须确定是否授予原告资格的损害标准。然而，在实践中，法官进行这两方面的判断都存在着难以克服的困难。一方面，法院在判断个人利益的大小方面存在困难。在原告所遭受的损害是经济损害的情况下，这种判断还不是特别困难，因为这种损害毕竟还可以通过金钱来衡量。但是，在原告遭受的是经济损失以外的其他损害———比如，政治上的损害、意识形态上的损害以及宗教损害———的情况下，这种判断就显得尤为困难。在这种情况下，法院常常拒绝承认这种损害的现实性，或者拒绝承认这种损害在决定原告资格方面所发挥的作用。法院常常拒绝授予意识形态原告以起诉资格正是这种思想的反映。然而，这种做法是完全不公平的，因为我们知道，在法院之外，诸如此类的价值受到人们的高度重视。
因此，法院不能因噎废食，不能因为这些价值不易评价就拒绝承认遭受这类损害的原告的起诉资格。

　　其次，原告资格的“滥诉预防”功能与诉讼成本制度存在功能交叉，导致制度设计的不经济。对于当事人而言，审判这种公共产品并非免费的午餐，而需要承担大量的审判成本。毫无疑问，任何人在提起诉讼之前，首先考虑的就是诉讼收益与诉讼成本之间的差额。如果诉讼成本过高，当事人是断不会提起诉讼的，因为“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于高昂，则人们只能放弃通过审判来实现正义的愿望”。因此，通过对当事人负担的诉讼成本进行调整来影响人们利用审判去购买正义的行动，以达到使正义的生产与社会投入的总资源之间实现最佳配置的目的，就成为诉讼成本政策的出发点。由此可见，在审判制度的具体构造中，诉讼成本制度已经承担了合理配置司法资源、预防滥诉的功能。如果再将这一功能分配给原告资格制度，就会出现制度设计在功能上的交叠，导致制度设计的不经济。从这一个角度看，根本没有必要让原告资格制度承担预防滥诉的功能。

　　再次，原告资格的“滥诉预防”功能忽略了私人在法实现中的积极作用。日本学者田中英夫和竹内昭夫指出，私人利用法院所产生的作用，不仅体现在对受害者的救济这一被动方面，还体现在促进法之目标的实现这一积极方面。从某种意义上讲，预防滥诉与促进法之目标的实现相比，后者具有更重要的意义。因此，即便私人诉讼有时候会出于不纯的动机，但也绝不能为防止这种不纯动机的诉讼就采取一般预防性的立法政策。也就是说，以“预防滥诉”为由把原告拒之于法院大门之外是不合理的，这种做法的后果是，使实施法律的主导权垄断于公职机构手中，实际上是与“把国民仅仅当作受治者”这一伪善态度相连的。

　　最后，原告资格的“滥诉预防”功能根本得不到实践的支持。事实上，现有的证据表明，原告资格的扩张对于案件数量的增加影响甚微。考虑到提起诉讼所需要的大量金钱或非金钱成本，产生这一结果也就不足为奇了。正如施瓦茨所言，“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。但是，那种认为如果司法复审到处可得，就会涌进无数案件的观点是没有根据的。司法复审诉讼费钱耗时，很少有人为了复审而要求复审的，也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审的。”

　　由此可见，原告资格的滥诉预防功能只不过是学者们的一厢情愿。原告资格制度无法承担这样的功能，也无需原告资格制度来承担这样的功能。正如有美国学者指出的那样，“无论是从宪法角度，还是从公平角度来看，限制当事人接近法院的权利以减轻法院讼累，这不是原告适格规则的合法目的。”因此，我国学界应该抛弃传统的思维定式，放松环境公益诉讼原告资格的不当限制，以充分发挥环境公益诉讼治理污染、保护环境的积极作用。