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环境保护基本法律制度的完善

浏览56次 时间:2011年3月03日 16:07
 【正文】1989年,我国对原有的《环境保护法(试行)》进行了修改并颁布实施,至今已有18年。该法对保护和改善环境,促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用;为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来,一批新的环境保护法律陆续制定、实施,原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善,经济的飞速发展,环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强,现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要,急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善,很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手,有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容,也能与各单行法保持协调一致,发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。  研究生论文发表
  一、《环境保护法》中确立的基本法律制度 
  环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务,按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用;在适用对象上具有特定性,适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。 
  由于环境保护法律众多,涉及的领域比较广泛,因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项,即所谓“老三项”:环境影响评价制度,“三同时”制度、排污收费制度,和“新五项”:环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点,在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。 
  二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷 
  在当代,可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想,其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略,在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想,其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长,以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。 
  第一,从宏观上看,《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上,对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示,规定非常抽象、原则,可操作性差。因此,该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如:排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定,而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定,这与《环境保护法》的基本法地位不符,也使得我国生态环境保护工作进展迟缓,生态环境的破坏严重。 
  第二,《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的,其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇,政府及其环境保护行政主管部门的干预过多,在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用,已很难适应建立市场经济体制的要求。比如,制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点,政府行使限期治理制度的决定权,环境主体单一,群众参与不足等。 
  第三,受联合国环境与发展大会的强烈影响,以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标,[2]1993年以后,共有18部单行环境保护法律被制定修改,有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上,规定了一些新的法律制度,如总量控制制度,排污许可证制度,清洁生产制度等;一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中,使得该法处于尴尬地位,有损其作为基本法应有的效力,且各个单行法之间不协调,重复规定多,更不利于环境保护法制的建设和完善。 
  三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善 
  《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷,亟须进行修改,同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度,与之保持协调一致。  研究生论文发表
  (一)参照《环境影响评价法》,修改环境影响评价制度条款 
  我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法(试行)》,经过不断的发展,在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现,也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。 
  相对于《环境影响评价法》,《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条,有三点明显不足:一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价,把破坏环境的建设项目排除在外,同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提;二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施,而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测;三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定,环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容,虽有不完善之处,但较之《环境保护法》是有进步的。 
  《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升,囿于其基本法的地位,对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。 
  首先,扩大环境影响评价对象的范围,增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价,其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价,这一点不容忽视。更值得一提的是,《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面,尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定,成为该法的一大硬伤。另外,虽然规定了规划环评,但有一部分规划如国务院的规划,市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括,还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看,也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略,战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评,还包括法规和政策环评。但是,开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法,部门间的合作机制有待完善,技术力量比较薄弱等。因此,在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。 
  其次,增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施,后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满,也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。 
  最后,对于公共参与,应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定,使其能贯穿到环境保护的各个领域,这也是环境保护法发展的必然趋势。 
  (二)对限期治理制度的完善 
  限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一,在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外,《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。 
  依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定,限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施;限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使;对逾期未完成治理任务的企、事业单位,除了加收超标排污费外,还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点,应从以下方面改进: 
  第一,扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看,没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定,从而强化国家的环境监督管理。  研究生论文发表
  第二,将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重,还是超标排污,都没有将它们定性为违法行为,限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为,其中规定的限期治理是一种行政处罚手段,具有法律制裁性。因此,《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件,这样有助于强化企、事业单位的环境责任,提升污染防治的效果。 
  第三,将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使,而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令-控制”型环境管理模式的特点,影响了行政效率的提高,易助长“地方保护主义”之风,也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明,提高行政效率,也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。
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